Поиск по этому блогу

1 марта 2013 г.

Колин Крауч. Частные фирмы и общественные дела



С этим различием мы вновь встречаемся при изучении довольно важных процессов, происходивших в последние годы, ког­да правительства, поддавшиеся влиянию неолибе­ральных идей, стремились приблизить свою деятель­ность к частному сектору или даже попросту передать ее этому сектору. Такой процесс всегда рассматрива­ется как стремление правительства приспособиться к рынку. Но вместо этого зачастую шло приспособле­ние к корпорации, что, в свою очередь, еще боль­ше способствовало политизации гигантской фирмы, которая оказывалась полной противоположностью тому, к чему стремилась либеральная политическая экономия.



В предыдущей статье рассматривалось различие меж­ду рынком и крупными компаниями, а также харак­терная для неолиберальной мысли тенденция наде­лять последние качествами первого, которыми они на самом деле не обладают. С этим различием мы вновь встречаемся при изучении довольно важных процессов, происходивших в последние годы, ког­да правительства, поддавшиеся влиянию неолибе­ральных идей, стремились приблизить свою деятель­ность к частному сектору или даже попросту передать ее этому сектору. Такой процесс всегда рассматрива­ется как стремление правительства приспособиться к рынку. Но вместо этого зачастую шло приспособле­ние к корпорации, что, в свою очередь, еще боль­ше способствовало политизации гигантской фирмы, которая оказывалась полной противоположностью тому, к чему стремилась либеральная политическая экономия.


В большинстве традиционных споров относительно сравнительных преимуществ рынка и государства разбираются провалы рынка, обсуждавшиеся в главе 2, а также подходы, применявшиеся правительствами на разных этапах для преодоления этих провалов. Затем — с 1970-х гг. — эти подходы сами становятся предметом неолиберальной критики и понимаются как причина «провала правительства». Теперь, когда гла­ва з убедила нас в том, что не стоит верить, будто суть проблемы — исключительно в противопоставлении государства и рынка, мы готовы эти подходы изучить.


В таблице 4.1 в первом столбце воспроизводятся провалы рынка, обсуждавшиеся в главе 2. Во втором столбце перечислены стандартные для демократиче­ских государств двадцатого века ответы на эти про­валы. В последней колонке представлены сбои, об­наруженные в самих этих ответах неолиберальной критикой, что, в свою очередь, привело к формиро­ванию этим подходом повестки, включившей в себя новый общественный менеджмент, маркетизацию и приватизацию.


Таблица 4.1. Провалы рынка, правительственные решения и их несостоятельность

Провалы рынка
Стандартные правительственные ответы
Провалы правительства, выделенные неолиберальной критикой
1. Неспособность рынка работать с экстерналиями.
Регулирование, ко­торое должно за­ставить признать экстерналии (на­пример, стандарты контроля загрязне­ния).

Регулирование оказывается избы­точным грузом для рынка; либо оно формалистично и не успевает при­способиться к но­вым проблемам; также случай регу­ляционного захвата.

2.       Проблема общественных и социально значимых благ.
Прямая поставка товаров правитель­ством, финансиру­емая через налого­обложение, а не за счет цено­вого механизма (пример — образо­вательные и меди­цинские услуги).
Ненужные услуги, не отвечающие на запросы потре­бителей; господст­во интересов про­изводителей; высокие налоги; недостаточная эффективность затрат.

3.       Существование «товаров без цены».
4.         Трансакционные издержки обмена.
5.       Высокие и практически непреодолимые барьеры входа, существующие во многих секторах.
Прямая поставка услуг и товаров правительством в тех случаях, ког­да действительная рыночная конку­ренция не может быть гарантирова­на (пример — ком­мунальные услуги).

6.       Неравенство в распределении благосостояния и власти усиливается в результате сохранения барьеров входа.
Перераспредели­
тельное
налогообложение; бесплатная или до­тационная постав­ка товаров и услуг в тех случаях, ког­да неравенства считаются непри­емлемыми (при­мер—образова­тельные,
социальные и ме­дицинские услуги, транспорт).

То же, что и выше, а также: поставка общественных услуг оказывается сферой лоббирова­ния со стороны за­интересованных групп, обладающих привилегиями в силу существую­щих неравенств.

7.       Значительные практические препятствия для полноценной информации; неравенства в доступе к информации.
Решения по по­ставке услуг при­нимаются хорошо информированной политической эли­той.

То же, что и выше; а также: избыточная централизация и слабость мест­ных властей.

8.         Могущественные заинтересованные группы, созданные неравенствами в силу провалов 5 и 6, становятся участниками политического процесса.
Правила поведе­ния общественных служб, подчеркива­ющие разделение бизнеса и политико-административных элит.

Политико-административные элиты теряют контакт с бизнес-подхода­ми.



Во-первых, государство стремилось справиться с отрицательными экстерналиями, устанавливая ре­гулирующие нормы (например, законы по контролю за загрязнением), которые принуждают фирмы и дру­гих агентов учитывать экстерналии под угрозой штра­фов и других санкций. Неолибералы указывают на из­держки, которые такое регулирование влечет для экономической деятельности; они выдвигают возра­жение, которое мы уже обсуждали: издержки экономи­ческой деятельности, вызывающей экстерналии, долж­ны учитываться как потери в благосостоянии. Также неолибералы отмечают тот факт, что меры, направлен­ные на регулирование, как правило тормозят разви­тие инноваций, поскольку новые продукты и процес­сы должны подвергаться инспектированию и оценке. Они могут присоединиться к левым критикам регу­лирования с помощью аргумента, нацеленного в про­тивоположном направлении: правительственное ре­гулирование медленно и формалистично, оно всегда отстает от рыночных инноваций и потому не способ­но работать с быстро возникающими экстерналиями. К тому же оно уязвимо для «регуляционного захвата» со стороны фирм, деятельность которых должна регу лироваться: часто экспертными знаниями в опреде­ленной сфере деятельности располагают только особо заинтересованные фирмы, чьи рекомендации отно­сительно регулирования ставят правительство в зави­симость от них и тем самым ослабляют его — вот еще один пример проблематичности размежевания поли­тической и экономической власти.


Во-вторых, государство работало с вопросами об­щественных и социально значимых благ, а также не­которых «товаров без цены» и менее значительной проблемой трансакционных издержек; при этом го­сударство предоставляло подобные блага и това­ры непосредственно через свои собственные служ­бы, оплачивая их средствами, получаемыми через налогообложение, а не через ценовой механизм. Та­ким образом, предоставление (хотя и не производст­во) этих благ оказывалось выведенным за пределы рынка. Этим объясняется существование услуг об­щественного здравоохранения и образования, неко­торых культурных организаций, а также бесплатных дорог. Вплоть до сегодняшней моды на приватиза­цию примерно так же государства работали с серьез­ными проблемами барьеров входа. Как уже отмеча­лось, это было особенно важно для так называемых «естественных монополий», в которых физические или технические требования к поставляемому това­ру или услуге практически исключали возможность конкуренции.


По мнению неолибералов, такие действия госу­дарства дефектны в двух отношениях. Во-первых, по­скольку вопрос поставки решается политиками и пра­вительственными чиновниками, то решение скорее всего будет соответствовать предпочтениям произво­дителей, а не потребителей, к тому же на неудовлетво­ренность потребителей они будут отвечать с большим запозданием. Больницы и поликлиники будут начи­нать работу тогда, когда это удобно щтату, а не потребителям; в школах будут учить тому, что нравит­ся преподавать учителям, а не тому, чему, по мнению родителей, следует учить их детей. С другой стороны, существует вероятность избыточной поставки услуг и товаров; поскольку общественные службы управ­ляются производителем и финансируются за счет обязательного налогообложения, а не через цено­вой механизм, благодаря которому люди могут вы­бирать, за что платить, они будут обеспечивать услу­гами, которые позволяют сохранять работу их штату, но при этом не соответствуют потребностям людей. В этом случае, скорее всего, общественные службы будут неэффективны из-за отсутствия стимула доби­ваться эффективности затрат; также на них не будет производиться давление, заставляющее избавляться от низкоквалифицированного персонала. Кроме того, требуя, чтобы граждане финансировали такие услуги и блага своими налогами, общественные службы не­пременно изменяют их потребительское поведение: выбор граждан уже не будет самостоятельным, что по определению понижает их благосостояние. Если снижение моих налогов за счет сокращения расходов на государственную медицину ведет к тому, что я на­чинаю больше тратить на табак, а не на здоровье, зна­чит, моя свобода выбора и, соответственно, мое бла­госостояние выросли.


В-третьих, государства пытались в определенной мере уменьшить неравенство, возникающее в резуль­тате провалов рынка, путем двойного действия. Во- первых, они использовали уже рассмотренные нами техники обеспечения некоторыми существенными товарами и услугами, которое было для конечного потребителя бесплатным или значительно субсиди­руемым, что снижало потребность в изменении цен и их зависимость от платежеспособности. Во-вторых, государства выстроили налогообложение так, чтобы богатые люди платили больше. Неолибералы возра­жают на прямое государственное обеспечение обыч­ным для себя образом, однако к этой критике они мо­гут добавить еще один аргумент совершенно иной направленности. Поскольку правительства могут стать мишенью для лоббирования, а более обеспечен­ные люди имеют больше возможностей для лоббиро­вания, чем бедные, распределение прямого государ­ственного обеспечения, скорее всего, будет искажено в пользу богатых точно так же, как и в случае обес­печения рынка. Например, неолибералы указывают на то, что государственные школы в богатых райо­нах обычно лучше, чем в бедных, а значительно суб­сидируемое высшее образование в основном получа­ют дети богатых. С другой стороны, они используют и аргумент противоположного толка, предъявляя тра­диционное возражение: прогрессивное налогообло­жение наказывает тех, кто демонстрирует предпри­имчивость и создает богатство.


В-четвертых, классический ответ общественных служб на провалы рынка в области информирова­ния заключался в том, чтобы передать ответствен­ность за обработку информации, касающейся клю­чевых областей, информированной элите политиков и специалистов, которая отвечает за обеспечение услугами и отслеживание их качества. Поэтому лю­дям не нужно заботиться о том, какое образование дать своим детям, какое медицинское обслуживание получать или выяснять, какая пожарная служба луч­ше всех справится с пожаром в доме. Предоставляя эти услуги, правительство использует преимущества своего положения, позволяющего работать с наибо­лее полноценной в каждом конкретном случае ин­формацией, что недоступно обычному гражданину. Критикуя эту практику и дополняя свои общие воз­ражения против государственного обеспечения, не­олибералы порицают централизацию, удаленность и вполне вероятное высокомерие политической эли­ ты, которая полагает, что лучше знает о потребно­стях людей.


Наконец, государство испытывает трудности при работе с проблемами, которые возникают из-за сме­шения политики и экономики, поскольку, решая вме­шаться в экономику с целью компенсировать рыноч­ные провалы, оно нарушает эту границу. Вместо нее создаются некие кодексы поведения, которые регу­лируют отношения между политиками и государст­венными чиновниками, с одной стороны, и частными бизнесменами —с другой. Обмен дарами либо запре­щен, либо ограничен надзором; формы легитимного обсуждения заранее строго заданы; существуют огра­ничения на возможность перехода государственных чиновников на должности в частном секторе, особен­но если они занимались проблемами данного сектора.


Правила такого рода являлись классическими при­знаками либерализма девятнадцатого века, которые были закреплены социал-демократией двадцатого века, с подозрением воспринимавшей взаимосвязь бизнеса и политики. Желание либералов защитить рынок от политики и желание социал-демократов за­щитить политику от рынка привело к созданию не­обычного союза. Неолиберализм конца XX — начала XXI вв. решительно отрекается от этого консенсуса, поскольку он критикует разделение бизнеса и поли­тики за то, что оно привело к появлению в политике и обществе административного класса, удалившегося от частного бизнеса и потерявшего контакт с его ры­ночными стимулами, а потому и способность к инно­вациям или к эффективной работе.


В нашей книге не предусмотрено достаточно места для подробного изучения каждой из форм государст­венного действия и обоснованности неолиберальной критики. Наше исследование сосредоточено на пра­ктиках самого неолиберализма. Поэтому мы должны направить внимание на те ответы, которые были выработаны неолиберализмом для устранения выделенных им дефектов общественных служб, а также на пробле­мы, вызванные самими этими ответами. Правитель­ственные провалы, показанные в таблице 4.1, можно свести к трем главным темам: невнимание к потре­бителям; предоставление избыточных или ненуж­ных услуг; неспособность общественного сектора вос­пользоваться повышением эффективности и качества предоставления услуг, которого добиваются част­ные фирмы. В Таблице 4.2 эти провалы сопоставлены с предложенными решениями, которые составили не­олиберальную повестку реформ, а также с проблемами, которые, как выяснилось на следующем этапе диалек­тического развития, следуют из этой повестки.


Пункт «невнимание к потребителям обществен­ных услуг» включает в себя неолиберальные требо­вания, гласящие, что в сфере общественных услуг господствуют интересы производителей, посколь­ку решения в правительстве принимают чиновни­ки и специалисты, которые как раз и заняты обес­печением населения этими услугами; при этом они предоставляют услуги, которые угодны им, но не по­требителям. К тому же, это достаточно централизо­ванный процесс, особенно в таких странах, как Фран­ция или Великобритания, где местные правительст­ва слабы, а большинство полномочий принадлежит центральным министерствам. С другой стороны, го­сударственное обеспечение обычно является моно­польным, а потому наделяет производителей особой властью. Неолиберальная критика указывала на то, что практически любая экономическая деятельность с большей эффективностью велась бы в рамках фирм, занятых максимизацией прибыли, а не обеспечени­ем стабильности и могущества для производителей государственного сектора — так утверждала Вирд­жинская школа общественного выбора, рассмотрен­ная в предыдущей главе.


Таблица 4.2. Стратегии маркетизации как ответ на провалы общественных служб и новые проблемы

Провал общественной службы
Ответ маркетизации
Прлоблемы маркетизации
А. Невнимание к потребителям; господство интересов производителей; централизация и слабость местных правительств
(i) Приватизация, соединенная с регулированием, в случае несовершенной конкуренции.
Пространство массовой маркетизации часто ограничено техническими параметрами; регулирование остается, в основном, общественной заботой.
(ii) Осуществление рыночных методов в рамках общественной службы с прямым потребительским выбором, руководимым данными о производительности.
Провалы рынка; недостаточная информация, искажаемая путем вертикального контроля над данными о производительности
(iii) Частные поставщики и подрядчики конкурируют с государственными, но в рамках финансируемой государством системы
Ограниченная применимость ценового механизма; центральные власти продолжают контролировать значительную часть ценообразования; незначительное число контрагентов; длительные контракты мешают использовать рынок; формирование инсайдерских фирм.
B. Ненужные услуги; недостаточная эффективность затрат; высокие налоги.
(iv) Внутренние рынки
Ограниченная применимость ценового механизма.
С. Общественные службы теряют контакт с бизнесом.
(v) Приспособление бизнес-критериев к практике правительства
Ограниченность и непригодность рынков для общественных служб.
(vi) Поощрение интенсивного взаимодействия с частным сектором и усвоение принципов поведения в нем.
Формирование инсайдерских фирм, возвращение к провалу рынка, воплощенному в недостаточных барьерах между политикой и экономикой.


Этот спор предполагает, что общество желает по­лучить данные услуги, однако при этом стремится к большему выбору и лучшему качеству. Другой аргу­мент в пользу маркетизации является едва ли не про­тивоположным: «ненужные услуги». Ранее, как мы уже знаем, утверждалось, что общественные услуги, поскольку они финансируются через налоги и опре­деляются интересами производителей, поставляются в «избыточном количестве». Поэтому система, ори­ентированная на потребителя, могла бы быть связана не с более качественными общественными услугами, а с менее качественными. Многие стратегии, якобы нацеленные на улучшение качества общественных услуг, также могут вести к противоположной цели.


Например, частный подрядчик может выиграть контракт на поставку услуги, предложив низкую цену и заявив, что общество согласится на услугу и более низкого стандарта; орган, отвечающий за го­сударственный заказ, можно убедить в логичности такого рассуждения. Правительство, эксперименти­руя с большим набором услуг, может выяснить, в ка­кой именно сфере пониженный стандарт допустим, а в какой он вызывает протесты. В последнем слу­чае подход можно быстро изменить. С помощью та­кого метода можно также выделить некоторые аспек­ты обеспечения общественными услугами, ставшими пустой тратой, поскольку на самом деле они нико­му не нужны. Но, скорее всего, у этой проблемы есть и другая сторона. Вполне допустимо, если, скажем, в самолетах бюджетной авиалинии уменьшается рас­стояние между рядами и, следовательно, место для ног, что позволяет снизить цены на короткие пере­леты во время каникул. Но можно ли распространить эту же логику, например, на то пространство, которое предназначено для перемещения в доме престаре­лых? Подобный подход вполне мог бы пройти рыноч­ную проверку: вряд ли группа восьмидесятилетних стариков будет активно жаловаться. Жалобы могут поступить разве что от домов, расположенных в бо­гатых районах, и от ответственных родственников; в этом случае рыночная реакция состояла бы в уве­личении свободного пространства в таких домах пре­старелых, но не в тех, что находятся в более бедных районах.


Аргументы, указывающие на то, что предостав­ление услуг избыточно, довольно сложно отстаивать по политическим причинам, однако потребители мо­гут быть обеспокоены тем, что общественные службы не подвергаются достаточному давлению, которое за­ставило бы их отрабатывать вложенные деньги; при этом люди все равно предпочтут выплачивать более низкие налоги. Наиболее очевидный способ реше­ния этой квадратуры круга, складывающейся из тре­бования услуг одновременно с нежеланием платить за них, — это повышение эффективности. Правитель­ства в недавнем прошлом все чаще приходили к вы­воду, что соответствующие идеи лучше всего искать в частном секторе, который больше подвержен кон­курентному давлению, требующему экономии на из­держках.


Неолиберальная стратегия реформ предложила несколько решений этих проблем. Некоторые из них, как видно по Таблице 4.2, связаны с применением внутренних рынков и нового общественного управ­ления в рамках общественных служб. Эти методы, выгоды, которые они принесли, и выявленные в них изъяны не являются основной для нас темой, суть ко­торой — отношения правительства и частных фирм. Поэтому они будут обсуждаться только в той мере, в которой пересекаются с нашей более узкой про­блематикой. Мы рассмотрим провалы общественных услуг А и В (Таблица 4.2) вместе, поскольку они под­нимают сходные вопросы. Затем мы перейдем к ана­лизу провала С.




ПРИВАТИЗАЦИЯ С МАРКЕТИЗАЦИЕЙ И БЕЗ


В предыдущих главах мы рассматривали необходи­мость провести различие между рынком и контролем со стороны крупных компаний. Также это различие мы встречаем в анализе двух понятий — привати­зации и маркетизации. Маркетизация предполага­ет выставление товара или услуги на торги, то есть выведение их на рынок, подчиняющийся всем обсу­ждавшимся ранее условиям. Сама по себе маркетиза­ция не обязательно означает частную собственность на средства производства; издавна существует воз­можность оставить услуги в государственной собст­венности и даже поставлять их через общественных посредников, но только тем потребителям, которые покупают их. Качество и количество поставок затем могут управляться с учетом уровня цен, которые по­требители готовы платить. В других случаях марке- тизация может осуществляться внутри организации — как в частном, так и общественном секторе; рынки, внедряемые в этом случае, известны в качестве «вну­тренних рынков». У организаций разного рода есть выбор, как именно распределять ресурсы среди раз­личных подразделений. Так, может существовать си­стема решений, принимаемых руководством орга­низации, основанная на определенных принципах и желаемых результатах, и таким решениям часто предшествует процесс переговоров с подразделени­ями; либо руководство может позволить рыночным силам решать, как распределить эти потоки ресурсов. Зачастую встречается комбинация двух этих методов, когда рыночные силы вступают в действие только по­сле того, как руководство определило некоторые па­раметры, например цены.


Поэтому маркетизацию необходимо отличать от приватизации, которая означает продажу или ка­кую-либо иную передачу частным собственникам ак­тивов, ранее принадлежавших общественной службе. А это, в свою очередь, может предполагать маркетиза­цию, но не обязательно; общественная служба может продаваться частной монополии, конечные потреби­тели которой лишены возможности (или располагают лишь малой возможностью) влиять на поставку услуг через свое рыночное поведение. Важным фактором, способствующим приватизации, было то, что она по­зволяла правительствам привлекать частные средства к финансированию важных капиталоемких проектов, а не полагаться исключительно на налогообложение или государственный долг.


Настоящие рынки в ходе таких приватизаций воз­никали редко, поскольку из-за проблем олигополии и ограниченной конкуренции эти формы деятель­ности первоначально были переданы в государст­венную собственность. Примером неудовлетвори­тельной приватизации монополии может выступать британская история с решением проблемы проклад­ки железнодорожных путей и их поддержания, ког­да выяснилось, что приватизация создает проблемы в плане безопасности железной дороги. Поэтому же­лезнодорожный путь был передан в собственность особой формы, которая была разработана для того, чтобы избежать явной национализации, но при этом справиться с рыночной несостоятельностью моно­полии. Была создана организация под названием «Network Rail», называвшая себя коммерческой ком­панией, действующей на коммерческих основаниях. Однако она была создана государством, у нее не было акционеров, и все свои доходы она инвестировала обратно в сеть железных дорог. В ее совет входили «члены» — представители железнодорожной инду­стрии и потребителей. Она подчинялась регулирую­щему агентству, «Управлению по железнодорожному регулированию», а застрахована была правительст­вом. Таким образом, предоставление железнодо­рожных услуг оставалось приватизированным, хотя в результате только на нескольких наиболее загру­женных направлениях у пассажиров появилось боль­ше выбора.


Слабость рынков в этих монопольных привати­зациях была признана правительством, создавшим управления по государственному регулированию со­ответствующих услуг. Регулирование как таковое яв­ляется классическим «старым» ответом обществен­ной службы на провал рынка, однако современные процедуры регуляции основаны на сложном эконо­мическом моделировании, поскольку они пытают­ся воспроизвести результаты истинного рынка, как если бы он существовал, а не применять бюрократи­ческие правила. Приватизация, следовательно, обычно является не «возвращением к рынку», а попыткой найти новый компромисс между рынком и регулиро­ванием — то есть сохранить частную собственность и форму регулирования, основанную на рыночных принципах, но при значительной роли правительст­венных посредников.


Потребители этих приватизированных агентств редко замечают какие-либо особые изменения в соб­ственном положении. Как правило правительство за­ключает контракты на обеспечение услугами с моно­польными частными поставщиками, а потребители пользуются ими так же, как если бы они были тради­ционными монопольными общественными услугами: «клиентом» является правительство, а не конечные потребители. Если предположить, что одна из целей правительства при заключении контрактов —прийти к выгодной сделке, то в этом случае гражданам как налогоплательщикам будет выгодно, чтобы их затра­ты и, соответственно, налоговые сборы стали ниже. Но граждане как потребители могут при этом ничего и не выиграть, поскольку порой выясняется, что за­ключение контракта, выгодного для большой корпо­рации и некоего департамента центрального прави­тельства, никак не соответствует их предпочтениям. В частности, может появиться тенденция обеспече­ния услугами через крупные централизованные ор­ганизации, а не через более мелкие и более близкие к потребителям. Разумеется, как могла бы нам напом­нить Чикагская школа, такая централизация приве­дет к повышению эффективности, которая означает повышение общего дохода и, соответственно, потре­бительского благосостояния. Если же в таком случае потребители утверждают, что они предпочитали де­централизованные, хотя, возможно, и не столь хоро­шо отлаженные, услуги, им можно ответить, что они сами не понимают, что лучше всего отвечает их соб­ственным интересам. Но поскольку они не являются участниками рыночных отношений между правитель­ством и заключающей контракт фирмой и посколь­ку, по мнению неолибералов, в обеспечение услугами не должна вмешиваться политика, мнение потребите лей на самом деле не будут спрашивать вообще.


Подобный пример представляет собой курс, при­нятый правительством Великобритании в 2008 г.; он предполагает поощрять объединение врачей общего профиля в более крупные центры или «поликлиники», сосредоточенные в нескольких местах, а не рассеян­ные по всему городу. В случае некоторых серьезных болезней могут понадобиться медицинские практики, напоминающие скорее небольшие больницы. Однако в основном работа врачей общего профиля, которые занимаются недомоганиями пожилых или бедных лю­дей, а также родителей с маленькими детьми, их бли­зость к домам пациентов, позволяющая избегать длительных поездок, остается весьма ценной особен­ностью британского здравоохранения. Такая практика существовала еще до введения Национальной службы здравоохранения, но интересно то, что она не исче­зала на протяжении всего периода расцвета этой си­стемы, хотя ее режим обычно высмеивался сторонни­ками маркетизации, полагавшими, что он излишне централизован. Однако большие централизованные клиники — это тот вид работы врачей общей практики и их услуг, который предпочтителен для частных ме­дицинских фирм. Неудивительно, что частные фирмы выиграли большинство контрактов по управлению та­кими клиниками, отняв у существующих групп врачей общего профиля, входящих в Национальную службу здравоохранения, возможность конкурировать. Пра­вительство Великобритании было весьма озабочено «созданием рынка» в сфере здравоохранения, а пото­му консультировалось с фирмами по вопросу о том, ка­кие именно организационные формы могут привлечь их к обеспечению населения медицинскими услугами.



ЧАСТНЫЕ ПОСТАВЩИКИ КОНКУРИРУЮТ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ, НО В РАМКАХ ФИНАНСИРУЕМОЙ ГОСУДАРСТВОМ СИСТЕМЫ


Решение (ii) из Таблицы 4.2 осуществляется в рам­ках конкуренции государственных поставщиков (на­пример, в случае выбора школ и больниц из числа тех, что предлагаются государственными органами), а потому не интересует нас в данном случае; одна­ко нам известно, что при более радикальном подхо­де частных поставщиков приглашали конкурировать с уже существующими государственными. Такое вне­дрение элементов приватизации может привнести новый капитал в ту или иную общественную услугу, а также предложить новые идеи относительно ее ока­зания. Изначально считалось, что программы при­ватизации ограничиваются промышленными отра­слями, коммунальным хозяйством и некоторыми небольшими предприятиями социального обеспече­ния, которые не привлекали политического внима­ния. Однако к концу 1990-х гг. эта ситуация измени­лась во многих странах, так что правительства стали применять стратегию обеспечения потребительско­го выбора за счет маркетизации внутри обществен­ных услуг.


Опять же, британское лейбористское правительст­во 1997-2010 гг. и сменившее его правительство кон­серваторов и либеральных демократов предприняли наиболее радикальные шаги. К началу XXI в. лейбо­ристская партия отказалась от убеждения в том, что некоторые услуги должны предоставляться в качест­ве государственного обеспечения. Эта убежденность основывалась на предположении о существовании та­кого фактора, как профессиональная этика общест­венной службы, которая создавала более эффектив­ные стимулы для поставщиков тех же медицинских услуг, чем максимизация прибылей. Подобно поли­тикам некоторых других партий, лидеры лейбори­стов· стали воспринимать сбои в работе сферы обще­ственных услуг как следствие ошибок занятого в них персонала, особенного специалистов. Для правоцен­тристских партий, которым неолиберальные реше­ния представлялись более естественными, работники государственного сектора всегда были под подозре­нием, поскольку они работали без стимулов рын­ка, которые должны наделять их восприимчивостью к предпочтениям потребителей. Левоцентристские партии были склонны считать таких сотрудников ча­стью собственного электората; кроме того, они тра­диционно относились к более обеспеченным про­фессиональным элитам с некоторым недоверием, поскольку последние, как считалось, презирают сво­их клиентов. По мнению ведущего эксперта по соци­альной политике Джулиана Легранда [Le Grand, 2006], ставшего консультантом лейбористского премьер- министра по вопросам здравоохранения, согласно прежней профессиональной модели общество долж­но было верить, будто все профессионалы являются «рыцарями», они работают максимально качествен­но, поскольку таковы их профессиональные обяза­тельства, следовательно, им можно доверять. Однако, как утверждал Легранд, лишь немногие люди явля­ются принципиальными рыцарями. Поэтому луч­ше перестраховаться и считать всех потенциальны­ми «плутами», которые хорошо ведут себя только в том случае, когда у них есть соответствующий сти­мул, обеспеченный финансовым рынком. Принятие этой идеи обусловило создание максимально широ­кого спектра рыночных отношений между поставщи­ками и их клиентами, которые стали заменять опору на профессиональную этику.


Профессиональная этика не равнозначна поня­тию этики общественной службы. Исторически пер­вая в определенной мере развивалась в рамках услуг, предоставляемых в частном порядке, хотя они и были защищены от рыночных сил уставами ассоциаций и юридическими нормами, ограничивавшими кон­куренцию. Постоянно велись споры о том, защища­ют ли эти ограничения клиентов от грубых практик, которые могли бы применяться специалистами, стре­мящимися к максимизации прибыли (например, ме­диками и дантистами, которые настаивали бы на про­ведении ненужного лечения, просто чтобы получить от пациента деньги), или же позволяли бы специали­стам получать более высокое вознаграждение и от­носиться к клиентам с презрением. Рост государства всеобщего благосостояния привел к тому, что неко­торые профессиональные услуги — в основном в сфе­ре образования и здравоохранения — были перене­сены в государственный сектор, где стали доступны для подавляющего большинства населения, и присо­единились к различным государственным службам: военной, гражданской и, в несколько ином смысле, к церкви. Понятие общего этоса профессиональных ^ общественных служб возникло во второй половине ι XX в. Представители разных политических направ­лений, особенно левоцентристских, стали считать его источником мотиваций, который являл собой аль­тернативу максимизации прибыли в частном секто­ре или даже превосходил ее. Это предположение было поставлено под вопрос Леграндом и другими неоли­беральными политическими экспертами.


Из согласия с доктриной Легранда, утверждающе­го, что лучше подозревать людей в плутовстве, чем верить в их рыцарство, логически следует предпоч­тение стимула к прибыли вместо так называемого этического основания поведения. По мнению само­го Легранда, главное применение его подхода состоя­ло в создании внутренних рынков и потребительско­го выбора в рамках предоставляемых государством услуг. Но также он закономерно подводил правитель ство к предпочтению частных поставщиков, у кото­рых стимул к прибыли уже присутствовал.


В тех областях, где рынки ранее не существова­ли, их можно создать только с помощью стимули­рования фирм к вхождению в эти области. Органам, отвечающим за местное образование, было разре­шено участвовать в конкурсах на строительство но­вых школ только в том случае, если не появлялись частные подрядчики, готовые взяться за эту зада­чу. В сфере здравоохранения местные власти обяза­ли искать конкурентные предложения новых произ­водителей, которые могли бы создать альтернативу услугам, предлагаемым уже существующими мест­ными врачами-практиками. Это правительство так­же тесно сотрудничало с американскими и другими фирмами, предоставляющими услуги в сфере здра­воохранения, пытаясь выяснить, что же привлечет их к бизнесу в рамках Национальной службы здра­воохранения. Затем программа «Новые модели» дала государственным органам стимул предоставлять частным фирмам подробную информацию о сво­ей работе, чтобы они могли участвовать в конкурсах на контракты, позволяющие освободить названные органы от ряда работ.


Такого рода действия оправдывались потребно­стью «создания рынка» там, где его ранее не было. В рамках отношений между клиентом и поставщиком это привело к появлению странного понятия потре­бительского «суверенитета». На деле же правительст­во и другие государственные учреждения стали упра­шивать фирмы: «пожалуйста, примите нас в качестве ваших клиентов!». Именно корпорации-поставщики, а не общественные услуги и не их потребители, выиг­рали от создания рынка, выстроенного на этих усло­виях.


Британское и другие правительства, следовавшие той же стратегии, до самого недавнего времени при держивались курса, согласно которому определенные услуги должны быть для конечных потребителей бес­платными (или же должны предоставляться по но­минальной стоимости). В маркетизирующихся обще­ственных услугах (которые могут поставляться как государственными органами, так и частными фирма­ми) Потребители выбирают, а поставщики получают доход в результате их выбора, но последний оплачи­вается правительством, а не потребителем. Поэтому считать потребителей, а не правительство, настоящи­ми «клиентами» можно лишь в весьма ограниченном смысле. Другая проблема заключается в том, что сфе­ра всеобщих услуг, затребованная здравоохранени­ем и образовательной политикой, сама по себе не яв­ляется привлекательной для частных поставщиков. Важным элементом стратегии любой фирмы на на­стоящем рынке является обнаружение ниш: на рынке не только клиенты выбирают поставщиков, но и на­оборот, поставщики — клиентов. Фирмам в действи­тельности часто нужны дополнительные поощрения в виде выгодных и достаточно долгосрочных контр­актов, чтобы они могли обойтись без этого важного элемента предпринимательства. На деле длительные контракты часто оправданы. Невозможно было бы из­менять каждый год структуру фирмы, которая отвеча­ет за образовательные услуги или содержание тюрем в определенном регионе.


Однако фактом остается то, что контракты на пре­доставление услуг, спрос на которые на несколько лет надежно гарантируется правительством, созда­ют для фирм крайне привлекательный рынок про­даж. В то время, когда рынки в целом становятся все более конкурентными в общемировом масштабе, го­сударственные контракты стали для фирм лакомой приманкой. Этим также объясняется сильное давле­ние представителей частного бизнеса на правитель­ства и международные организации, оказываемое с целью ускорения приватизации общественных услуг. Оно оказалось настолько успешным, что сегодня Ев­росоюз и Всемирный банк вместе с другими междуна­родными институтами также настаивают на том, что правительства должны открыть свои услуги для част­ных поставщиков, занятых получением прибыли.


Британские правительства с энтузиазмом отклик­нулись на эти предложения, создав государственно­частные партнерства, известные в Великобритании как «частная финансовая инициатива». Важный побудительный мотив правительства состоял в таком финансировании значимых, с его точки зрения, стро­ительных проектов (например, новых школ и боль­ниц), которое не требовало бы изменения бюджета за счет повышения налогов или увеличения прави­тельственного займа. Частный сектор финансирует проект, а потому получает во владение соответствую­щее предприятие. По идее, фирма также должна взять на себя риски, связанные с привлечением капитала, хотя в Великобритании после финансового кризиса 2008-2009 гг. правительство было вынуждено стра­ховать финансовые риски контрактов, заключаемых по программе «частной финансовой инициативы», — настолько оно было обеспокоено тем, что в против­ном случае фирмы вообще потеряют интерес к этим сделкам («пожалуйста, примите нас в качестве ваших клиентов!»).


Фирма, работающая по схеме «частной финансо­вой инициативы», одалживает ресурсы обществен­ному сектору за определенную сумму, которая вы­плачивается в течение оговоренного периода. В этот период проектом совместно управляют фирма и со­ответствующая общественная служба. Правда, в та­ком случае складывается довольно жесткая ситуация. Если, скажем, школа или больница финансируется в рамках проекта «частной финансовой инициати­вы», соответствующему общественному органу будет сложно изменить их использование или их организа­ционный распорядок в течение ближайших 20-30 лет, поскольку изначальный способ эксплуатации пропи­сан в исходном контракте. «Рынок» работает только в один-единственный момент — когда оформляется контракт; затем создается совершенно негибкая част­ная монополия, на длительный период освобождаю­щаяся от давления рыночных сил.


Как и во многих других случаях приватизации, длительные контракты в рамках «частной финан­совой инициативы» привлекли частные фирмы, ог­раничив при этом роль рынка, тем самым вновь до­казав, что цели неолиберальной политики больше связаны с фирмами, нежели с рынком. Орган влас­ти, заключающий контракт, теряет свои полномо­чия, которыми он якобы как клиент обладает, на весь период действия контракта, при этом для конеч­ных потребителей или пользователей услуг рыноч­ный выбор не обязательно увеличивается. Клиентом подрядчика является тот или иной орган власти, за­ключающий контракт. У подрядчика нет рыночных отношений с потребителями, при этом общество те­ряет возможность предъявлять «гражданские» пра­ва этому органу власти, который более не отвечает за принцип обеспечения услугами. В некоторых слу­чаях, когда создается длинная цепь подрядчиков, лю­бая ответственность перед потребителем становится чисто юридическим вопросом различных корпора­тивных партнеров по контрактам. Эта проблема была выявлена на первой стадии приватизации британских железных дорог, когда после крушения поезда, связанного, судя по всему, с плохим обслуживанием железнодорожного полотна, в цепочке контрак­тов было трудно найти тех, на кого можно было бы возложить ответственность.


Долгосрочность контракта освобождает повсед­невные услуги от давления рыночной дисциплины, поскольку рынок существует только на время пере­говоров по контракту. Одним из следствий такой си­туации стало возникновение группы фирм, кото­рые расширили свой бизнес, чтобы охватить едва ли не весь спектр общественных услуг. Например, фир­мы, начинавшие в качестве подрядчиков, занимаю­щихся строительством дорог (в этой сфере клиентами почти всегда оказываются органы власти), стали по­ставщиками услуг по административной поддержке местного правительства. Основная специализация таких предприятий состоит в получении правитель­ственных контрактов, а что именно предлагается де­лать—для них почти не важно. Эти фирмы достигают такого положения не только потому, что они научи­лись подавать заявки и правильно заполнять формы на контракт, но и за счет тесных отношений с прави­тельственными чиновниками и политиками на на­циональном и местном уровнях, которые мы рассмо­трим далее.


Существует, однако, проблема совсем иного толка, возникающая в результате описанных выше попыток слить воедино подходы частного и общественного секторов. Если, как и происходит при таких слияниях, рынки весьма несовершенны, а услуга важна для по­вседневной жизни и ее регулирование по-прежнему необходимо, общество продолжает считать, что пра­вительство должно каким-то образом участвовать в предоставлении услуги. Согласно же неолибераль­ной теории, такого не должно быть. Правительство и подрядчик в рамках контракта находятся в отно­шении заказчика и исполнителя. Сперва заказчик устраивает тендер для потенциальных исполнителей задачи, которая подробно излагается в тендерных до­кументах. Отдельные заявители не должны получать информацию от представителей заказчика или знать предложения других заявителей. В заранее опреде­ленное время заказчик открывает торги. Затем мо­ гут проходить более подробные переговоры с не­большим числом заявителей, пока не будет принято решение. Заказчики также имеют право на основе предыдущего опыта составлять открыто публикуе­мые списки предпочтительных подрядчиков. Благо­даря им и заказчики, и подрядчики могут с выгодой для себя учиться на этом опыте, однако такие спи­ски должны подвергаться периодическому пересмо­тру, чтобы они не ограничивались «друзьями». Нако­нец, заказчик определяет все то, что, по его мнению, должно быть выполнено по контракту, исполнитель выполняет контракт в обмен на установленное воз­награждение. Контракт может предполагать пере­смотр, однако лишь в соответствии с заранее задан­ными условиями.


Причина, по которой контракты в идеале должны иметь такую форму, заключается в гарантии против коррупции, которая могла бы развиться в том случае, если у представителей заказчика складываются при­вилегированные отношения с некоторыми подрядчи­ками. Также она гарантирует высокую степень досту­па к рынку, поскольку заявки могут подавать многие подрядчики; при этом она обязывает подрядчиков, получивших контракт, придерживаться условий, которые они сами предложили и приняли, когда выиг­рали контракт. Любая более тесная, продолжительная или неформальная коммуникация между предста­вителями заказчика и агентствами компрометиру­ет это положение дел. В идеальном случае эти прави­ла должны лежать в основе заключения контрактов в частном секторе, но они считаются важными и для общественного сектора. Если частная фирма предпо­читает работать с «друзьями» и позволяет своему пер­соналу вступать в полюбовные соглашения с избран­ным кругом подрядчиков, она станет неэффективной и со временем будет вытеснена с рынка; однако госу­дарственный сектор не подвергается рыночным про­веркам, поэтому полюбовные и даже коррумпиро­ванные контракты в нем можно заключать в течение неопределенно долгого времени.

Проблема этих идеальных правил заключает­ся в том, что они не применимы для частного секто­ра, но не только из-за случаев коррупции, но и по бо­лее веским причинам, которые мы рассмотрим далее. Если правила не ослабить и в государственном секто­ре, то этот сектор лишится возможности использовать техники, изобретенные фирмами для преодоления жесткости формальной контрактной модели. Если же такое послабление допускается, риск коррупции мо­жет стать вполне реальным.

Проблема формальной контрактной модели за­ключается в том, что она не справляется с неизбеж­ными частыми поправками и неявными условиями, которые свойственны каждой сложной задаче. За­ранее в контракте невозможно обговорить все про­блемы и неожиданные вопросы, которые возника­ют на практике. В своем исследовании этого явления, описанном в предыдущей главе, Оливер Уильям­сон выяснил, что представители заказчика и аген­та, работающие над сложными задачами, как прави­ло самостоятельно образуют группы для совместных действий, часто забывая о том, что в теории они представляют разные стороны контракта, но сотруд­ничество позволяет им добиться цели, даже если для этого требуется несколько изменить первоначальные условия.

Это, разумеется, случается и тогда, когда прави­тельство выступает в роли заказчика, а частная фир­ма — в роли исполнителя. Предположим, фирма за­ключает многолетний контракт на обслуживание железных дорог, которыми раньше владела государ­ственная организация. Обязательно начинается ак­тивное взаимодействие между штатом фирмы и со­трудниками соответствующего министерства или, что более вероятно, регулятивного органа, ответст­венного за контроль железных дорог. Этот процесс, безусловно, может привести к повышению эффек­тивности. Однако когда правительство или государ­ственный орган являются одной из сторон, поправ­ки, вносимые в контракт, не проходят жесткий тест на рентабельность, которому, вероятно, должна удов­летворять фирма. Кроме того, поправки вносятся не в исходный план частный фирмы в соответствии с предложениями заказчика, которым могла бы быть другая частная фирма; они представляют собой изме­нения государственного курса или программы, осу­ществляемые данной частной фирмой.


Неявные условия контрактов ставят ряд вопро­сов иного характера. Агент закладывает в контракт не только перечень заранее оцененных операций, которые отражают его собственное место на рынке, но также и экстерналии, из которых он извлекает вы­году. Например, заключающая контракт фирма может быть связана с местной сетью весьма эффективных фирм, которым выгодно обмениваться друг с дру­гом неформальными знаниями. Сторона заказчи­ка получает выгоду от этой сети, хотя он ее и не тре­бовал. Таким образом, эти сетевые эффекты неявно присутствуют в контракте, поскольку они составля­ют вклад в то соотношение цены и качества, которое смог предложить подрядчик и которое, соответствен­но, обеспечила его контрактом. Однако поскольку не­явные условия по определению не рассматриваются в явном виде, каким образом заказчик может опре­делить, действительно ли обещанное соотношение цены и качества является весомым или оно — всего лишь иллюзия? В случае сетевой фирмы мы могли бы быть уверены в том, что это соотношение вполне воз­можно. Но вдруг экстерналия, которой воспользовал­ся подрядчик, заключается всего лишь в его прош­лом опыте, позволившем ему узнать, как выигрывать контракты? Что если экстерналия состояла не в воз­можности предложить хорошую и выгодную сделку, а в таких вещах, как умение общаться с представи­телями заказчика (или уговаривать их) или же впол­не невинный навык составления привлекательных проектов контрактов? Основная специализация этих компаний заключается в получении правительствен­ных контрактов, которые практически никак не со­относятся с предполагаемыми реальными работа­ми. Подобные навыки могут помочь фирме выиграть контракт, не предлагая ничего значимого для улучше­ния соответствующей услуги. Когда заказчик — часть правительства, риски возрастают из-за отсутствия проверки рынком.


Это возвращает нас к третьей слабой стороне об­щественных услуг, выделенной неолиберальной кри­тикой (пункт С в Таблице 4.2) и состоящей в потере контакта с бизнесом.




УДАЛЕННОСТЬ ОТ ЧАСТНОГО СЕКТОРА


В классической традиции функционирования общест­венных служб между государственными чиновниками и частными фирмами следовало установить опреде­ленный барьер. В каком-то смысле он предназначался для защиты рынков от политических и администра­тивных вмешательств, якобы нацеленных на помощь «дружественным фирмам»—то есть, в конечном счете, для предотвращения настоящей коррупции. В дейст­вительности такое представление тесно связано с ве­рой в свободные рынки: чтобы рынки работали пра­вильно, не должно быть влияния правительственных чиновников и сотрудников частных фирм друг на дру­га. Однако одно из следствий такого положения дел заключалось в том, что общественные службы ока­зались отрезаны от прогресса в частном секторе, где давление конкуренции ведет к постоянным иннова­циям в методах работы. Правительство выработало два ответа на эту проблему.


Во-первых, от государственных организаций все чаще требовали, чтобы они вели себя так, словно яв­ляются фирмами, действующими на рынке. Это поощ­рялось многими практиками, приведенными в Табли­це 4.2, такими, как внутренние рынки или внедрение конкуренции между подразделениями, а чаще все­го — применением целевых показателей к организа­циям и сотрудникам общественных служб. Также эти практики включали в себя утверждение модели за­казчика (в его роли выступает политическое руко­водство) и исполнителя (руководство общественной службой), взятой из неолиберальной концепции фир­мы, в которой заказчик (акционеры) требует от аген­та (топ-менеджмента корпорации) увеличения ры­ночной стоимости их доли. В общественных услугах довольно сложно найти аналогию максимизации ак­ционерной стоимости. Если заказчиками являются политики, в таком случае стратегия максимизации направлена на электоральный успех; попросту говоря, «голоса» в таком случае оказываются эквивалентом акционерной стоимости. Однако демократия не ра­ботает так же, как прибыль, и не предполагает едино­го измеримого индикатора. Последний должен пос­тоянно вырабатываться политиками, их советниками и другими общественными деятелями. Следователь­но, в конечном счете профессиональная этика и об­щественные услуги вытесняются не рынком, а этикой поведения политиков и — все чаще — их консультан­тов из числа менеджеров частного сектора.


Это подводит нас к весьма важному вопросу: мно­гие стратегии маркетизации в общественной поли­тике стремятся вынести ряд проблем за границы воз­можного конфликта и обсуждения, разорвав их связь со сложными этическими дилеммами. Однако такие попытки неизбежно проваливаются, поскольку чело­веческая жизнь не может управляться технократиче­ским автопилотом. В рамках корпоративного сектора всегда можно закрыть вопрос «зачем мы это делаем?» ^ ответом «это увеличивает прибыль». Но такой ход не позволяет избежать более обширного спора по это­му вопросу. Исходя из ситуации, которая складывает­ся в начале XXI в., такие вопросы именно в полити­ке находят «конечную инстанцию», именно там они должны решаться. Правительствам и политикам в це­лом весьма непросто исключить дискуссию по ключе­вым проблемам. А это, в свою очередь, ограничивает их возможность подражать действиям частного биз­неса. Но можно понять, почему политикам так нра­вится заниматься подобными имитациями и почему они действительно были готовы к ним.


Вторым вопросом, еще более значимым для нас, стало поощрение тесного сотрудничества государ­ственных служащих и персонала частного сектора — оно было нацелено на, чтобы первые учились у вто­рых. В этом процессе прежняя идея о необходимости защитного слоя, разделяющего сотрудников общест­венных служб и бизнесменов, была отвергнута. Кон­сультанты из частного сектора были введены в пра­вительство, где они начали не просто давать советы, но и разрабатывать проекты, а также получили воз­можность рекомендовать приобретать продукцию собственных фирм. К примеру, такой принцип часто применялся к государственными закупками различ­ных компьютерных систем. Представители многих медицинских фирм США назначались на посты со­ветников в британское Министерство здравоохране­ния с целью помощи частным фирмам в выстраива­нии той роли, которую, как мы уже указывали ранее, им предстояло сыграть в обеспечении медицински­ми услугами. Точно так же развился и прямо проти­воположный процесс: политики и чиновники стали уходить со своих постов, становясь консультантами в частных фирмах, где они использовали свои связи для получения контрактов.


В Великобритании традиционные правила, до­вольно долгое время не допускавшие подобных пе­ремещений, были ослаблены — именно ради упро­щения контактов между государственным сектором и частной экспертизой. Например, Патриция Хью­итт, бывший министр здравоохранения Великобри­тании, вскоре после своей отставки начала работать на должности консультанта в частных компаниях. Первой была компании «Boots», крупная сеть аптек, которая планировала оказывать в своих магазинах услуги общего назначения. Другой была фирма «Cinven», частная инвестиционная компания, которая не­давно приобрела несколько частных больниц. Джон Рейд, бывший министр внутренних дел, отвечающий за безопасность, впоследствии стал консультантом в фирмах соответствующего направления, получаю­щих и исполняющих правительственные контракты.


Отношение между этими процессами и маркетизацией парадоксально. С одной стороны, стремясь получить консультации от отдельных лиц и органи­заций частного сектора, правительство пытается при­общиться к рыночным формам поведения. С другой стороны, оно в итоге рискует ослабить рынок. Слиш­ком тесные отношения между государственными чи­новниками и отдельными компаниями, приводящие к созданию барьеров входа, защищающих привиле­гированную группу инсайдерских фирм, означают исключение всех остальных. Вероятно, самый впе­чатляющий на сегодняшний день пример такого про­цесса—передача на субподряд частным фирмам мно­гих военных проектов и работ в области нефтедобычи при президенте Джордже Буше-младшем в период войны в Афганистане и Ираке. Отчасти потому, что в этих проектах необходимо было соблюсти секретность, многие из таких значительных контрактов были распределены без конкуренции среди заявите­лей. Среди фирм, участвовавших в этих заказах, на­иболее известной стала «Halliburton», председателем и генеральным директором которой был вице-прези­дент США Ричард Чейни. Другая компания, «Blackwater», занимающаяся военными заказами и получаю­щая более 90% своих прибылей от правительственных контрактов, через некоторое время была изгнана из Ирака местным правительством на основании об­винений, указывающих на злоупотребления и случаи коррупции. Позже эта фирма сменила название и те­перь известна как «Хе».


Итак, мы возвращаемся к фундаментальной ди­лемме неолиберальной стратегии: пытаясь сократить те или иные формы правительственного вмешательст­ва в экономику, она, создавая пространство для разно­образных взаимодействий правительства и частных фирм, тем самым стимулирует их. Многие из подоб­ных контактов порождают серьезные проблемы как для свободного рынка, так и для общественных ин­ститутов, которые должны оставаться неподкупными.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Обсуждение, проведенное в этой главе, оставляет нас с тремя весьма тревожными выводами. Во-пер­вых, хотя неолиберальная критика и обнаружила ре­альные проблемы в сфере традиционных общест­венных услуг, предложенные ею лекарства оказались ничуть не лучше болезни. Например, многие страте­гии маркетизации и приватизации были-нацелены на уменьшение влияния специалистов, работающих в сфере общественных услуг. Однако следствием за­частую становилось увеличение власти частных под­рядчиков.


Опыт приватизации может научить нас с подо­зрением относиться ко всем торговцам панацея­ми — и к тем, кто «продает» нам рынок, и к старым социалистам, пытавшимся уверить нас в том, что го­сударственная собственность в экономике освобо­дит нас от заложенного в нашей природе зла. Понят­но, что политики и их советники хотели бы найти простые и однозначные подходы, которые можно было бы применять ко всем случаям, некий конечный репертуар политических мер, которые бы использо­вались при возникновении любой новой проблемы, к которой они не успели подготовиться. И особенно им хотелось бы получить такую возможность для слу­чая, когда приходится иметь дело со сложной и ри­скованной задачей. Однако такие простые подходы любого типа скорее всего будут давать убедительные ответы только на ограниченный период времени, по­скольку любые программы политических мер рожда­ются вместе с характерными для них слабостями и де­фектами.

Второй вывод связан с главной темой этой кни­ги — неприятной ролью, которую корпорация играет в политической жизни. Политический спор сосредо­точен на противопоставлении «государства и рынка»: если фирма и учитывается, то обычно как ее сторон­ники, так и критики уподобляют ее рынку. Но мы уже выяснили, что такой подход неверен; рынок не обя­зательно требует наличия фирмы, равно как и нао­борот. Кроме того, мы отметили, что неолиберализ­му не так и не удалось изобрести принцип проверки фирмы; исключением является лишь неудовлетвори­тельный чикагский подход к антимонопольному за­конодательству, рассмотренный в предыдущей главе. Так же, как в этом подходе, для маскировки защиты корпораций применялся термин «потребительский выбор», идея рынков общественных услуг использо­валась для оправдания процесса, в котором выгоды конечных потребителей услуги не всегда очевидны, тогда как прибыль фирм-подрядчиков представля­ются вполне однозначной. Последовательный нео­либеральный подход к общественным услугам требо­вал бы их полного выведения в рыночную сферу, где потребители сами платили бы за них, а правительст­во вообще осталось бы не у дел. Такой вариант ока­зался невозможным, в основном по причинам де­мократии: большинство избирателей не поддержит уничтожение общественных услуг, которые были со­зданы в лучшие времена всеобщего избирательно­го права. Но существует и еще один фактор, который практически никогда не обсуждается. Универсаль­ные общественные услуги, финансируемые государ­ством, а не за счет индивидуального потребительско­го выбора, оказываются поразительно безопасными рынками для тех фирм, которые специализируются на контрактах в государственном секторе. В США ре­форма здравоохранения, предложенная президентом Обамой, в определенной мере свелась к обязатель­ным и частично дотируемым выплатам на корпора­тивные схемы медицинского страхования. И это лишь один пример из многих.


Неолиберализм решительно отмежевывается от по­литического и одновременно экономического насле­дия либерализма, поскольку уже не видит проблемы в тесных отношениях между фирмами и государства­ми при условии, что влияние фирм распространяется на государство, но не в обратном направлении. Пер­вая ошибка этой позиции — в непонимании того, что фирмы пытаются влиять на государство именно пото­му, что стремятся вернуть это влияние обратно в эко­номику, ибо это сулит им определенные привилегии.


Когда неолибералы привлекают внимание крити­ков к неприятно тесным и мешающим конкуренции отношениям между правительством и отдельными фирмами, они подразумевают, что у них есть простое средство решить эту проблему —полное отстранение государства. В соответствии с чистой неолиберальной доктриной не возникнет необходимости беспокоить­ся по поводу нездоровых отношений между прави­тельством и фирмами, когда правительство вообще не будет вмешиваться в дела фирмы. Любой шаг к ре­гулированию — это приглашение к созданию подоб­ных отношений. Однако не только регулирование, но и его отмена или сокращение регулирования могут стать причиной напряженных отношений между фир­мами и правительствами. Повестка дерегуляции, ко­торая в 1990-х гг. привела к безответственному разви­тию финансовых рынков, сама являлась результатом вопиющего лоббирования Конгресса США и адми­нистрации президента представителями банковских кругов. Воздержание правительства США от вмеша­тельства в обеспечение услугами здравоохранения, отличающее эту страну от подавляющего большинст­ва других развитых демократий, также является ре­зультатом использования огромного объема ресурсов для лоббирования в тех же институтах.


Наконец, все неолибералы, за исключением наи­более радикальных, согласны с тем, что рыночная эф­фективность не сможет удовлетворить совокупность всех человеческих стремлений, а потому у демократии есть право задавать другие цели и параметры. Но та­кой процесс, судя по всему, всегда означает вмеша­тельство правительства в то, что прежде оставалось бы исключительно рыночным поведением. Трудно найти какие-либо иные, кроме государства, институты, ко­торые могли бы работать с серьезными экстерналия­ми, общественными и социально значимыми благами. Поэтому правительство всегда будет заходить на тер­риторию, занятую, хотя бы потенциально, частными фирмами; а фирмы, как нетрудно предсказать, всегда будут использовать экономические ресурсы для вме­шательства в политическую жизнь с целью добиться решений, благоприятных для их экономической де­ятельности. Переход от государства, поставляющего услуги напрямую, к государству, передающему их ока­зание частным фирмам, вызывает лишь значитель­ный рост сомнительных взаимодействий такого рода.













Комментариев нет:

Отправить комментарий